EU-Rahmenabkommen in der Vernehmlassung
von Susanne Lienhard
Am 1. August, dem Schweizer Nationalfeiertag, teilte Donald Trump der Schweiz mit, dass die USA ab dem 7. August auf Schweizer Güter 39 Prozent Zölle erheben werden. Da Ursula von der Leyen Zölle von 15 Prozent für Waren aus der EU aushandeln konnte – sie hatte den USA versprochen, im grossen Stil Waffen in den USA zu kaufen und für 750 Milliarden Dollar Energie aus den USA zu beziehen – , werden jetzt vor allem im linken Parteienspektrum Stimmen laut, die auf eine sofortige engere Anbindung der Schweiz an die EU pochen und darauf drängen, das neue Vertragspaket mit der EU, das sich bis Oktober in der Vernehmlassung befindet, so schnell wie möglich anzunehmen.
Die ersten Analysen des neuen Rahmenvertrages zeigen jedoch, dass wir damit vom Regen in die Traufe kämen. Beim neuen Vertragspaket mit der EU handelt es sich nämlich mitnichten um eine Weiterentwicklung des bilateralen Weges, wie der Bundesrat glauben macht, sondern um eine institutionelle Anbindung der Schweiz an die EU mit schwerwiegenden Konsequenzen für unser Land.
Am 20. Dezember 2024 anlässlich des Abschlusses der Verhandlungen zum neuen Vertragspaket mit der Schweiz jubelte die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen: «Heute ist ein Tag grosser Freude. Dieses Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz ist historisch. Damit stärken wir nicht nur die dauerhafte Partnerschaft zwischen uns, das gestärkte Band ist auch im weiteren Kontext von grosser Bedeutung, denn wir geben gemeinsame Antworten auf globale Realitäten, mit denen wir alle umgehen müssen.»1
Von der Leyen dachte wohl, dass es mit diesen Verträgen nun endlich gelungen sei, die erfolgreiche Schweiz definitiv ans EU-Gängelband zu nehmen, indem sie mit den Verträgen im Geltungsbereich der bisherigen Binnenmarktabkommen und auch der drei neuen zu Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit zur dynamischen Rechtsübernahme verpflichtet und faktisch der EU-Gerichtsbarkeit unterstellt wird. Noch ist nichts definitiv, denn das letzte Wort hat in der direktdemokratischen Schweiz immer noch das Volk!
Verpflichtende dynamische Rechtsübernahme
Die bilateralen Abkommen 1 und 2 waren statisch, das heisst, sie wurden nicht an die Weiterentwicklung des EU-Rechts angepasst. Einzig das Schengen/Dublin-Abkommen zu Grenz-, Justiz-, Polizei- und Asylfragen kennt die dynamische Rechtsübernahme. Das war mit ein Grund, dass die EU die bilateralen Abkommen mit der Schweiz nicht verlängern wollte. Neu beinhalten nun alle bisherigen Binnenmarktabkommen (ausser der Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens) und auch die neuen zu Strom, Gesundheit und Lebensmittelsicherheit die dynamische Rechtsübernahme.
Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser erklärt in einem Interview in der NZZ vom 16. Juli: «In den Abkommen sind zwei Arten der Rechtsübernahme vorgesehen: Die mildere Form ist das Äquivalenzverfahren, bei dem die Schweiz neues EU-Recht mit einer eigenen Gesetzgebung übernimmt. Die andere – das Integrationsverfahren – geht deutlich weiter.
Mit der Integration wird neues EU-Recht direkt Teil der Schweizer Rechtsordnung. Wenn hier ein Rechtsakt durchgeht, ohne dass die Schweiz Nein sagt, gilt er unmittelbar auch in der Schweiz, und zwar ohne dass Bundesrat oder Parlament noch etwas beschliessen müssen. [ … ] Wo es keine expliziten Ausnahmen gibt, muss die Schweiz alles übernehmen.» (siehe Kasten unten)
Die Schweiz darf zwar im gemischten Ausschuss mitdiskutieren, wenn es um neue EU-Gesetze geht, die in den Bereich der Abkommen fallen, laut EU geht es jedoch im gemischten Ausschuss um ein «Alignement», was so viel heisst wie «auf Linie bringen». Es geht um die Umsetzung von Vorgaben – nicht um Mitgestaltung.2
Andreas Glaser warnt im erwähnten Interview: «Man darf [ … ] das Integrationsverfahren in der Praxis nicht unterschätzen: Es fordert hohe Aufmerksamkeit. Wenn der Bundesrat in der ersten Phase des Verfahrens, im Gemischten Ausschuss, nicht bemerkt, was da auf die Schweiz zukommt, kann es ungemütlich werden. Sollte da etwas durchrutschen, ist es schon zu spät. Dann gilt das Recht mit allen Konsequenzen wie den damit verbundenen Verordnungen und Gerichtsurteilen.»
EU-Gesetzeslawine
Angesichts der Tatsache, dass in der EU jährlich rund 2000 neue Gesetzesakte in Kraft treten – täglich also rund sechs neue Rechtsakte – besteht durchaus die Gefahr, dass da etwas unbemerkt «durchrutscht». Im Gesetzgebungsprozess der EU gibt zudem nicht das EU-Parlament die Anstösse für neue Gesetzesakte, sondern die EU-Kommission unter der Leitung von Ursula von der Leyen.
Die Rechtsentwürfe wandern dann in je drei Lesungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat der EU-Staats- und Regierungschefs hin und her. Zudem wird die Basisgesetzgebung durch zahlreiche Durchführungsverordnungen und -richtlinien ergänzt, für die nicht das Parlament, sondern die EU-Kommission und der Rat allein zuständig sind. Jedes neue Gesetz muss überprüft werden, ob es auch die Abkommen der Schweiz mit der EU betrifft.
Dazu muss auch in der Schweiz eine neue Bürokratie auf Staats- und Unternehmensebene aufgebaut werden. Das kostet Zeit und Geld und wird insbesondere für KMU-Betriebe eine Herkulesaufgabe werden. Der Staatsrechtler Paul Richli gibt zu bedenken: «Wir wissen nicht, in welche Richtung sich die EU und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) entwickeln. Das ist eine Blackbox. Es ist zum Beispiel denkbar, dass die kantonale Steuerhoheit unter die Räder kommt.»3
Wie steht es um die Volksrechte?
In der direktdemokratischen Schweiz ist das Volk der Souverän. Der Bundesrat beteuert, dass die direktdemokratischen Rechte des Volkes mit diesen Verträgen nicht tangiert würden. Das stimmt so nicht. Bürgerinnen und Bürger könnten zwar nach wie vor Referenden und Initiativen ergreifen und darüber abstimmen, aber unter welchen Bedingungen? Nur wenn das Parlament rechtzeitig reagiert, könnten sie das Referendum gegen ein neues EU-Gesetz ergreifen.
Die Schweiz müsste aber bei einem Nein des Volkes mit unvorhersehbaren «Ausgleichsmassnahmen» der EU rechnen. Ausgleichsmassnahmen sind nichts anderes als Sanktionen, über deren Verhältnismässigkeit das EU-Schiedsgericht nach Rücksprache mit dem EuGH abschliessend entscheidet.
Das Damoklesschwert der «Ausgleichsmassnahmen»
Die freie Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger, eine absolute Bedingung für eine funktionierende Demokratie, ist unter dem Damoklesschwert der «Ausgleichsmassnahmen» nicht mehr gegeben. Andreas Glaser bestätigt im NZZ-Interview, dass die dynamische Rechtsübernahme einen fundamentalen Wechsel bei Abstimmungen zur Folge hat: «Der Bundesrat wird in den Abstimmungserläuterungen schreiben, dass die Stimmberechtigten zum neuen EU-Rechtsakt Ja sagen müssen, weil das völkerrechtlich so abgemacht ist.
Andernfalls muss die Schweiz Ausgleichsmassnahmen gewärtigen. Für die Abstimmungsfreiheit ist das ein Problem.» Die ehemalige SP-Bundesrätin Micheline Calmy-Rey bringt es auf den Punkt: «Wenn man uns sagt: Ihr könnt abstimmen, aber wir werden euch bestrafen, wenn ihr Nein sagt, welchen Sinn hat es dann, ein Referendum abzuhalten?»4
Auch Kantone verlieren an Entscheidungskompetenz
In der föderalistisch organisierten Schweiz sind nicht nur Volk, Parlament, Regierung und Justiz auf Bundesebene, sondern auch diejenigen auf kantonaler Ebene von der dynamischen Rechtsübernahme direkt betroffen. Namentlich in den Bereichen Energie, Verkehr, Subventionen und Gesundheit, die gemäss Bundesverfassung in der Zuständigkeit der Kantone liegen. Ihre verfassungsrechtlichen Entscheidungskompetenzen werden durch die dynamische Rechtsübernahme beschränkt beziehungsweise durch drohende Ausgleichsmassnahmen beeinflusst.
Doppeltes Mehr von Volk und Ständen ist unabdingbar
Angesichts der Tatsache, dass die dynamische Rechtsübernahme inklusive Ausgleichsmassnahmen und die faktische Unterstellung der Schweiz unter den EuGH5 die Volksrechte und auch die in der Bundesverfassung verbrieften Zuständigkeiten der Kantone empfindlich einschränken würden, ist es durchaus gerechtfertigt, das Vertragspaket mit der EU dem obligatorischen Referendum mit doppeltem Mehr von Volk und Ständen zu unterstellen.
Der Bundesrat scheint zu befürchten, dass das Vertragspaket am Ständemehr scheitern könnte. Deshalb spricht er verharmlosend von einer Fortsetzung des bilateralen Weges und schlägt vor, das Vertragspaket nur dem fakultativen Referendum, bei dem nur das Volksmehr nötig ist, zu unterstellen.
Das heisst, die Bevölkerung (mit 50 000 Unterschriften) oder acht Kantone müssten das Referendum ergreifen, damit das Vertragspaket überhaupt zur Abstimmung kommt. Massgebliche Staatsrechtler, unter anderen Andreas Glaser, sind anderer Meinung: «Die Abkommen haben spürbare Auswirkungen auf Volk, Parlament, Bundesrat und Justiz.
Damit sind sie von Verfassungsqualität. Es wird für gewisse Rechtsbereiche eine Art Nebenverfassung geschaffen. Das Parlament sollte sich ernsthaft überlegen, die Verträge dem Referendum sui-generis und somit dem Ständemehr zu unterstellen.»6
Parlament entscheidet über die Art des Referendums
Das Schweizer Parlament hat die Möglichkeit, besonders bedeutungsvolle Staatsverträge dem obligatorischen Referendum mit doppeltem Mehr zu unterstellen, obwohl dies rechtlich nicht vorgeschrieben wäre. Man spricht dabei von der «Sui-generis-Praxis». Es handelt sich um eine jahrzehntealte Praxis, die zum Beispiel beim 1972 angenommenen Freihandelsabkommen mit der damaligen EWG und 1992 beim verworfenen Beitritt der Schweiz zum EWR angewandt wurde.
Bezüglich des aktuellen Vertragspakets mit der EU zieht Paul Richli folgenden Schluss: «Meines Erachtens ist die institutionelle Bedeutung des Rahmenabkommens [ … ] mindestens so gross, wie diejenige des Abschlusses des Freihandelsabkommens und des abgelehnten Beitritts zum EWR. Aus diesem Grund könnte das Parlament seine ‹sui-generis-Praxis› auch im Fall des Rahmenabkommens anwenden.»7
Das Erfolgsmodell Schweiz
Die autokratischen Machtzirkel in Brüssel und Übersee schauen mit Neid auf das kleine erfolgreiche Land im Herzen Europas, ein Land, das manche Krise besser überstanden hat als seine Nachbarn. Anstatt nach dem Erfolgsrezept der Schweiz zu fragen, versuchen sie mit «Zuckerbrot und Peitsche», die Schweiz in ihren Einflussbereich zu ziehen, ans Gängelband zu nehmen und sich ein Stück ihres Reichtums einzuverleiben.
Für die Schweiz gilt es nun, innezuhalten, sich auf die eigenen Stärken zu besinnen und das weltweite Netz mit verlässlichen Handelspartnern weiter auszubauen. Der wirtschaftliche Nutzen der Bilateralen 1 und 2 ist laut namhaften Ökonomen gering und rechtfertigt den Verkauf unseres Erfolgsmodells auf keinen Fall. Alfred Gantner, Mitbegründer der Kompass-Initiative, ist überzeugt: «Die Schweiz kann sehr gut ohne präferenziellen Marktzugang leben und weiterhin in die EU exportieren, wie jedes andere Nicht-EU-Land auch. [ … ]
Es gab schon schwierigere Zeiten, und wir sind auch damals unseren eigenen Weg gegangen. Wir haben ein Freihandelsabkommen mit der EU, es gibt die WTO, eine Basis für die Zusammenarbeit gibt es also. Wollen wir uns wirklich an Europa anhängen, den schwächsten globalen Handelsblock?»8
Nein zur institutionellen Anbindung der Schweiz an die EU
Die Schweiz ist ein von unten nach oben organisiertes Land, in dem das Volk der Souverän ist und die Probleme föderal und subsidiär dort gelöst werden, wo sie entstehen. Die EU ist ein zentralistisches Gebilde, wo top-down regiert wird und die Bevölkerung der Mitgliedstaaten nichts zu sagen hat, aber unter der Regel- und Kontrollwut Brüssels leidet.9
Die Schweiz ist ein Land, das dank des Milizsystems und der direkten Demokratie den Bezug zur Realität der Bürger weniger zu verlieren droht, als dies im Brüsseler Machtzentrum der Fall ist. Die Schweiz ist ein Land, das sich über Jahre durch ein solides Wachstum, eine tiefe Staatsverschuldung und eine hohe Rechtssicherheit auszeichnet.
Die EU ist hoch verschuldet und der Euro im Sinkflug. Um vom Niedergang abzulenken, wird mit grossem Geschütz aufgefahren und der militärische Arm ausgebaut und aufgerüstet. Die EU alimentiert den Ukraine-Konflikt, sie ist Kriegspartei. Die Schweizer Armee hingegen dient allein der Landesverteidigung.
Die Schweiz ist ein viersprachiges weltoffenes Land, das aufgrund seiner Neutralität und seiner Guten Dienste bis vor kurzem international als verlässlicher und vertrauenswürdiger Verhandlungspartner hochgeschätzt wurde. Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger, Direktor des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik an der Universität Luzern, erklärt den Erfolg der Schweiz wie folgt: «Die direkte politische Mitbestimmung der Schweizer Bevölkerung zwingt die Politik zu bürgernahen Entscheiden.
Diese pragmatische Form der Politik und der ausgeprägte Föderalismus sind ein entscheidender Standortvorteil der Schweiz. Beispielsweise verfügt das Volk dank Referenden und Initiativen über eine starke indirekte Kontrolle über die Staatsausgaben – was oft wie eine Ausgabenbremse wirkt.»10
Dynamische Rechtsübernahme und EuGH: Pferdefuss des Rahmenvertrages
Das Vertragspaket mit der EU ist definitiv nicht nur ein «Handelsvertrag», sondern ein Systemwechsel im Kleingedruckten. Der Bundesrat präsentiert die Abkommen im Kleid der Partnerschaft und täuscht damit die Öffentlichkeit. Die dynamische Rechtsübernahme und die faktische Unterstellung unter die EU-Gerichtsbarkeit würden unser direktdemokratisches föderalistisches System untergraben und das Initiativ- und Referendumsrecht zur Farce verkommen lassen.
Dafür bittet uns die EU auch noch zur Kasse: Ab 2030 verpflichtet sie die Schweiz zu einem jährlichen Kohäsionsbeitrag von 350 Millionen Franken. Dazu kämen jährliche Kosten für die Teilnahme an einzelnen EU-Programmen wie zum Beispiel Erasmus oder Horizon. Bundesrat Ignazio Cassis schätzt die jährlichen Kosten auf insgesamt eine Milliarde Franken.
Es ist zu hoffen, dass die Parlamentarier trotz Sommerferien, die Vernehmlassungsunterlagen (2228 Seiten) genau studieren und das EU-Vertragspaket (mit 5078 Querverweisen und 20 897 Seiten zusätzlichen Verordnungstexten etc.)11 mindestens dem obligatorischen Referendum mit doppeltem Mehr unterstellen. Sonst liegt es einzig an uns Bürgerinnen und Bürgern, diesem erneuten Vereinnahmungsversuch eine klare Absage zu erteilen. ■
- https://germany.representation.ec.europa.eu/news/verhandlungen-abgeschlossen-eu-und-schweiz-starken-ihre-partnerschaft-2024-12-20_de ↩︎
- https://kompasseuropa.ch/wp-content/uploads/2025/06/Artikel-Vernebelte-Wahrheit-des-BR.pdf ↩︎
- «Stimmrecht des Volkes wird beschränkt», Interview mit Staatsrechtler Paul Richli in: Bote der Urschweiz vom 24. 4. 2025 ↩︎
- https://www.swissinfo.ch/ger/calmy-rey%3a-keller-sutter-hat-die-europ%c3%a4er-%c3%bcberrascht%22/88915403 ↩︎
- Bei der Streitschlichtung muss der EuGH überall dort einbezogen werden, wo in den Verträgen auf EU-Recht verwiesen wird. Siehe Interview mit Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser, NZZ vom 16. 07. 2025 ↩︎
- «Sollte ein Rechtsakt durchrutschen, ist es zu spät, dann gilt das EU-Recht. Interview mit Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser. In: NZZ vom 16. 07. 2025 ↩︎
- «Das doppelte Mehr für das Rahmenabkommen ist gerechtfertigt», sagt Paul Richli. Interview mit Prof. em. Dr. iur. Paul Richli. Forschungsinstitut für Schweizer Wirtschaftspolitik an der Uni Luzern (IWP) https://www.iwp.swiss/rahmenabkommen-sui-generis-praxis-rechtfertigt-doppeltes-mehr-sagt-paul-richli/, abgerufen am 07 .08. 2025 ↩︎
- «Wir nähern uns schleichend der EU an». Gespräch mit Alfred Gantner, Mitbegründer der Kompass-Initiative. In: NZZ vom 30. April 2025 ↩︎
- «Dennoch bleibt Brüssel der grösste Kostentreiber, zumindest für die Wirtschaft. Schaut man auf die zehn teuersten Gesetze, finden sich auffällig viele Regelungen, die massgeblich durch EU-Recht getrieben sind.» In: Malte Fischer, Simon Off: Deutsche Regulierungswut kostet Milliarden. In: NZZ vom 14. 08. 2025 ↩︎
- https://www.iwp.swiss/die-direkte-demokratie-macht-den-unterschied-sagt-christoph-a-schaltegger/ ↩︎
- https://kompasseuropa.ch/wp-content/uploads/2025/06/Artikel-Die-EU-Burokratiewelle-rollt-auf-die-Schweiz-zu.pdf ↩︎
«Mitgehangen, mitgefangen»: Für die meisten Verträge gilt das Integrationsverfahren!
sl. Für jedes einzelne EU-Abkommen wurde separat definiert, ob das Äquivalenz- oder das Integrationsverfahren gilt. Ersteres gilt nur für zwei Abkommen (Landverkehr und technische Handelshemmnisse) für alle anderen Verträge (Freizügigkeit, Strom, Lebensmittel, Luftverkehr) erfolgt die dynamische Rechtsübernahme via Integrationsverfahren. Das heisst, dass im Falle eines neuen EU-Gesetzes der betreffende Gemischte Ausschuss (GA), bestehend aus Beamten und Diplomaten der Schweiz und der EU aufgefordert wird, die Integration des neuen EU-Rechts «so rasch als möglich» zu beschliessen.
Sobald der GA Ja gesagt hat, wird das neue EU-Recht automatisch zu Schweizer Recht. Weder das Parlament noch das Volk haben etwas dazu zu sagen. Nur falls die Diplomaten und Beamten im Gemischten Ausschuss rechtzeitig einen Konflikt eines neuen Gesetzes mit der Schweizer Verfassung orten, hat die Schweiz zwei Jahre Zeit (bei einem Referendum drei Jahre), das neue EU-Gesetz einzuführen, tut sie das nicht, muss sie mit «Ausgleichsmassnahmen», sprich mit Sanktionen rechnen. Sie hat also real kaum eine Wahl.
Bei Annahme der Verträge würde also künftig die EU diktieren, welche Vorschriften für Lebensmittel bei uns gelten, welche Familienmitglieder erwerbstätige EU-Bürgerinnen und -Bürger in die Schweiz holen dürfen oder wer bei uns Inlandflüge anbieten dürfte. Wir würden in ganz zentralen Fragen unsere Souveränität verlieren.
Angesichts dieser grundlegenden staatspolitischen Konsequenzen ist es absolut unverständlich, dass der Bundesrat die Abkommen nur dem einfachen Mehr unterstellen will. Stefan Engler, Rechtsanwalt und Ständeratsvizepräsident der Mitte, wirft in einem Kommentar in der Südostschweiz vom 23. Juli den Bundesräten Jans und Cassis vor, bezüglich des EU-Vertragspaketes Propaganda zu betreiben, statt, wie es ihre Pflicht wäre, objektiv und transparent auch über die negativen staatspolitischen Folgen des EU-Vertragspakets zu informieren.
Erhellend ist auch der Artikel von Katharina Fontana «In Bern gibt es zu viele Spin-Doktoren» in der NZZ vom 15. August. Die Autorin zeigt an zahlreichen Beispielen, dass die Macht und die Dominanz der Bundesbeamten zunimmt und diese im Sinne ihres Arbeitgebers, dem Bund, ihre Kollegen bei den Medien gerne auch selektiv informieren. Das zeige sich derzeit bei den EU-Verträgen.
Sie kommt zum Schluss: «Beamtenstaat und Expertokratie passen nicht zur Schweiz. Die Schweiz zeichnet sich traditionell durch eine vernünftige Staatsskepsis aus – das ist ihre Grundlage. Die Demokratie lebt nicht von jenen, die glauben, was ihnen die Obrigkeit erzählt, sondern von den Skeptikern.»