EU-Vertragspaket verstösst gegen die Schweizer Verfassung

Es ist keine Fortsetzung des bilateralen Wegs

von Thomas Kaiser

Am 31. Oktober lief die Frist für die Vernehmlassung zum EU-Vertragspaket ab. Schon in den Tagen davor liessen sich verschiedene Parteien und Organisationen dazu vernehmen. Erstaunlich viele unterstützen es, selbst die einst staatstragende Partei, die FDP. Es ist unverständlich, dass man sich nach der Auseinandersetzung mit dem Vertragstext für eine Annahme des Vertragspakets aussprechen kann. Man beschwört den bilateralen Weg, spricht fälschlicherweise von den Bilateralen III und ignoriert dabei die institutionelle Anbindung, die fatale Auswirkungen auf die Souveränität der Schweiz hat.

Die bilateralen Verträge I und II beinhalten keine institutionelle Anbindung, mit Ausnahme des Schengen-Vertrags. Das heisst, der EU-Gerichtshof (EuGH) ist nicht massgeblich für die Auslegung dieser Verträge zuständig. Im neuen Vertragswerk gibt es zwar ein Schiedsgericht, bestehend aus drei Personen. Bei Uneinigkeit wird als letzte Instanz aber der EuGH entscheiden. Etwas Unmögliches für unser Land.

Vor kurzem hat sich alt Bundesrat Johann Schneider Ammann mit einem Gastkommentar in der NZZ mit dem Titel: «Die Schweiz darf gegenüber der EU nicht den Weg des geringsten Widerstands gehen» zu Wort gemeldet.¹ Dieser Titel lässt eine differenzierte Darstellung vermuten: «Problematisch zu bewerten ist nach wie vor das Streitbeilegungsverfahren. Ein Schiedsverfahren mag Zwischenschritte vorsehen, ändert aber am Ergebnis wenig, solange die massgebliche Rechtsquelle ausserhalb des schweizerischen Systems liegt.

Das ist keine juristische Petitesse, sondern eine strukturelle Verlagerung der Rechtsautorität. Das letzte Wort hat gemäss den bundesrätlichen Vertragsvorschlägen der Europäische Gerichtshof (EuGH), dessen Urteile für das Schiedsgericht, das bei Uneinigkeit zwischen der Schweiz und der EU eingesetzt würde, bindend sind. Eine tatsächliche Unabhängigkeit des Schiedsgerichts ist so nicht gegeben.» Schneider Ammann bemängelt auch den vom Bundesrat, den Medien und einzelnen Parteien zu Unrecht verwendeten Begriff der Bilateralen III.

Da die bestehenden bilateralen Verträge bei der Mehrheit der Schweizer Bevölkerung eine positive Konnotation haben, soll mit dem Begriff der Bilateralen III daran angeknüpft werden. Das ist ein Etikettenschwindel, denn tatsächlich verbirgt sich etwas ganz anderes hinter dem Vertragswerk: «Das vorliegende Resultat, die sogenannten Bilateralen III, stellt allerdings keine bewährte Fortsetzung des bewährten bilateralen Wegs dar. Das Paket enthält institutionelle Elemente, die staatspolitisch und demokratietheoretisch für die Schweiz zu weit gehen. [ … ]

Sie etablieren eine Pflicht zur Übernahme des sich fortentwickelnden Unionsrechts in den Marktzugangsabkommen.» Die Reaktion der EU-Turbos auf den Artikel selbst aus der eigenen Partei war gross. Ist Scheider Ammann der Katze auf den Schwanz getreten? Euphemistisch wird von dynamischer Rechtsübernahme gesprochen. Der Begriff «dynamisch» impliziert, dass etwas in Bewegung ist, woran sich die Schweiz beteiligen könnte.

Dem ist aber nicht so. Dynamisch heisst nichts anderes als die Verpflichtung der Schweiz, Gesetzesänderungen im Rahmen der EU betreffend die Abkommen zu übernehmen. Die Schweiz ist an dem dynamischen Prozess nicht beteiligt, sondern nur an der Dynamik, die EU-Rechtsakte in die eigene Gesetzgebung zu integrieren.

Bilateral heisst gleichberechtigt

Paul Richli, Professor für öffentliches Recht mit Schwerpunkt öffentliches Wirtschaftsrecht und Unterschwerpunkt Agrarrecht, der als Emeritus auch heute noch im öffentlichen Wirtschaftsrecht tätig ist, unternahm bei seinem Vortag vor dem Institut für Schweizer Wirtschaftspolitik eine vertiefte juristische Analyse des aktuellen EU-Vertragspakets.² Dabei beleuchtete er zunächst das Freihandelsabkommen der Schweiz mit der EWG (FHA) von 1972 und die beiden bestehenden bilateralen Verträge I und II.

Seine Untersuchungen bestätigten die Einschätzungen, die alt Bundesrat Schneider Ammann in seinem Gastbeitrag in der NZZ dargelegt hatte. Anhand des Vertragstextes erklärt Richli, wie sich das Verhältnis zwischen beiden Vertragspartnern gestaltet und kommt zu folgendem Schluss: «Das FHA 1972 ist ein reines bilaterales Abkommen. Es bezweckte keine Integration in den EU-Binnenmarkt. Keine Partei kann für die andere Partei verbindliche Normen erlassen.» (S. 5) Ein bilateraler Vertrag geht immer von der Gleichberechtigung der Vertragspartner aus. Recht des anderen Vertragspartners zu übernehmen und sich sogar seiner Rechtsprechung zu unterstellen, hat mit Bilateralismus nichts zu tun.

Die vom Bundesrat ins Feld geführte Argumentation, dass es sich bei dem EU-Vertragspaket um die Fortführung des bilateralen Wegs handle, entspricht nicht der Realität.
Aufgrund seiner Qualifikation hat sich Paul Richli vornehmlich mit dem Abkommen über Handelshemmnisse (MRA) und dem Agrarabkommen auseinandergesetzt. Was die Bilateralen Verträge I betrifft, stellt er sowohl im Agrarabkommen als auch im Abkommen über die Handelshemmnisse (MRA) eindeutig fest: «Das Agrarabkommen ist demnach wie das MRA 1999 und das FHA 1972 ein eindeutig bilateraler Vertrag.

Dieser legt fest, wie Handelshemmnisse abzubauen sind. Keine Partei kann Normen für die andere Partei setzen oder Entscheidungen für die andere Partei treffen. Es gibt auch kein Schiedsgericht.» (S. 6)

Schweiz muss EU-Rechtsakte übernehmen

Aber bereits bei den mit der EU ausgehandelten bilateralen Verträgen II lässt sich ein Paradigmenwechsel feststellen. Das Grundprinzip der Gleichwertigkeit der Vertragspartner wird verlassen. Beim MRA stellt Richli fest: «Entscheidend ist in diesem Art. 1 [des MRA-Änderungsprotokolls] die Festlegung, dass die Rechte und Pflichten in den EU-Rechtsakten an die Adresse der Mitgliedstaaten gleicherweise für die Schweiz gelten.»

Das bedeutet, «die Schweiz muss die gleicherweise wie für die Mitgliedstaaten geltenden EU-Rechtsakte in ihr eigenes Recht übertragen. Sie kann kein eigenes Recht mehr erlassen.» (S. 7) Der Bund spricht hier von einer «Äquivalenzmethode».

Neben dieser Methode existiert noch die «Integrationsmethode». Sie geht noch einen Schritt weiter. Richli zeigt auf: «Im Anhang I des Lebensmittelsicherheitsabkommens [des neuen EU-Vertragspakets] wird es demnach im Unterschied zu den Anhängen im Agrarabkommen keine von der Schweiz eigenständig erlassenen Gesetze und Verordnungen mehr geben, sondern einzig noch von der EU erlassene Rechtsakte – Vorbehalte und Anpassungen vorbehalten.

Diese EU-Rechtsakte werden in der Schweiz unmittelbar anwendbar sein und werden in der Schweizer Rechtssammlung nicht publiziert, sondern werden in der EUR-Lex zu suchen sein. Die Vollzugsbehörden von Bund und Kantonen werden ihre Verfügungen direkt auf EU-Recht stützen.» (S. 9)

bei der Äquivalenzmethode die Schweiz das EU-Recht auf Schweizer Rechtsnormen anpasst, verlangt das Integrationsverfahren eine direkte unveränderte Übernahme von EU-Recht.
Vergleicht man die Entwicklung des Verhältnisses zwischen der Schweiz und der EU, stellt man eine zunehmende Vereinnahmung durch die EU fest.

Waren die FHA von 1972 und die Bilateralen I von 1999 echte bilaterale Verträge mit zwei gleichwertigen Vertragspartnern, kann, der Argumentation Paul Richlis folgend, bei den bilateralen Verträgen von 2004 eine beginnende Unterwerfung der Schweiz unter EU-Recht und damit eine sukzessive Aufgabe der Souveränität festgestellt werden.

Paul Richli hat auch das aktuelle Vertragspaket Schweiz-EU einer genauen Überprüfung unterzogen. Man erkennt die Diskrepanz zwischen den Verlautbarungen des Bundesrats und dem konkreten Wortlaut im Vertragspaket. Der Bundesrat betont, dass es sich bei dem EU-Schweiz Vertragspaket um «keine grundlegende Änderung dieser Beziehungen» handle und die institutionellen Elemente «keinen verfassungsrechtlichen Charakter» hätten.

Weiter betont der Bundesrat, dass er «keine Abstriche an verfassungsmässigen Rechten und Kompetenzen» akzeptieren könne. Seiner Meinung nach sei es auch nach wie vor möglich, das Referendum zu ergreifen oder Initiativen auf den Weg zu bringen.

Nachdem Paul Richli bereits bei den Bilateralen II aufgezeigt hat, wie klammheimlich ein Paradigmenwechsel stattgefunden hat und die Übernahme von EU-Recht in gewissen Bereichen konstatiert werden kann, stellt sich die Frage, was die Schweiz bei Annahme des Vertragspakets erwartet.

EU erlässt Gesetze für die Schweiz

Um der Frage nachzugehen, inwieweit das EU-Vertragspaket die Bundesverfassung (BV) tangiert, ist der Art. 163 Abs. 2 BV von grosser Bedeutung: «Nach Art. 163 Abs. 2 erlässt die Bundesversammlung rechtsetzende Bestimmungen in Form des Bundesgesetzes oder der Verordnung.» Der Grundsatz, dass laut Verfassung nur die Bundesversammlung berechtigt ist, rechtsetzende Bestimmungen zu erlassen, scheint schon bei der Äquivalenzmethode verletzt. Die Integrationsmethode, die bedeutet, dass EU-Recht, direkt in der Schweiz zur Anwendung kommt, verstösst offensichtlich gegen Art. 163 Abs. 2 BV, da die EU-Gesetze nicht durch die Bundesversammlung erlassen werden.

Wie das im EU-Abkommen abgebildet wird, lässt sich in Art. 4 Abs. 1. MRA und Art. 12 Abs. 1 Lebensmittelsicherheit in der Artikelüberschrift «Teilnahme an der Ausarbeitung von Rechtsakten der Union» feststellen: «Erarbeitet die Kommission einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union gemäss AEUV [Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union] im von diesem Protokoll abgedeckten Bereich, so informiert sie die Schweiz und zieht Sachverständige der Schweiz informell gleichermassen zurate, wie sie die Stellungnahmen der Sachverständigen der Mitgliedstaaten der Union für die Ausarbeitung ihrer Vorschläge einholt.» (S. 11)

Kompetenzabtretung an die EU ist gravierend

Das bedeutet, «dass die Schweiz die Gesetzgebungskompetenz auf die EU überträgt. Es wird nach Inkrafttreten der Abkommen keine schweizerischen Gesetze mehr geben, soweit nicht Vorbehalte bestehen. Weder wird der Bundesrat dem Parlament ein neues Gesetz noch dessen Änderung oder Aufhebung beantragen können, noch wird das Parlament die Möglichkeit haben, mit einer parlamentarischen Initiative ein Gesetz auf den Weg zu bringen, zu ändern oder aufzuheben.

Das gilt nicht nur für Verträge gemäss der Integrationsmethode wie im Lebensmittelsicherheitsabkommen, sondern auch für Verträge gemäss Äquivalenzmethode wie dem MRA. Im zweiten Fall gibt es zwar noch nationale Gesetze, aber grundsätzlich nur solche, die EU-Recht materiell vollumfänglich umsetzen. Genuin geht es nicht mehr um schweizerische Gesetze. Die Schweiz hat einzig noch die Möglichkeit, über Sachverständige an der Ausarbeitung neuer EU-Erlasse informell mitzuwirken.» (S. 11)

Damit wird die Bundesverfassung verletzt und müsste geändert werden, was ohne ein obligatorisches Referendum nicht möglich wäre. Paul Richli macht folgenden Vorschlag: «Ehrlicherweise müsste man erwägen, Art. 163 Abs. 2 formell etwa wie folgt zu ergänzen: Vorbehalten sind rechtsetzende Bestimmungen, welche die Europäische Union im Bereich der Binnenmarktabkommen zwischen der Schweiz und der Union erlässt.» (S. 12)

Die Folgen dieser Kompetenzabtretung an die EU sind gravierend: «Der Bundesrat wird nach Inkrafttreten der Verträge keine genuin schweizerische Verordnung mehr erlassen können, soweit nicht Vorbehalte bestehen. Im Bereich von Verträgen nach der Äquivalenzmethode wird es grundsätzlich keine wichtigen materiellrechtlichen nationalen Verordnungen mehr geben und im Bereich von Verträgen nach der Integrationsmethode nur noch Verordnungen zur Durchführung von EU-Verordnungen.» (S. 12f.) Auch alt Bundesrat Schneider Amman kam zu diesem Schluss.

Man kann es fast nicht glauben, sähe man die Vertragsauszüge nicht vor sich. Schon das Übergehen der Verfassung, die nur durch eine offizielle Verfassungsänderung wieder konform wäre, bräuchte das obligatorische Referendum. Das würde bedeuten, man müsste der Bevölkerung reinen Wein einschenken. Es ist unwahrscheinlich, dass die Schweizer Bevölkerung diesen trinken würde.

Der Entscheid des Bundesrats, das Vertragspaket nur dem fakultativen Referendum zu unterstellen, ist genauso ein Bruch der Verfassung, wie die Bestimmungen in den Verträgen, die die Kompetenz der Rechtsetzung auf die EU übertragen.

Willensbildung eingeschränkt

Die Rechtsetzung, die nach der Bundesverfassung (BV) nur der Bundesversammlung zusteht, wird durch die Äquivalenzmethode mehr noch durch die Integrationsmethode verletzt. Ein weiterer Aspekt, den Paul Richli in seinen Ausführungen aufgreift, betrifft Art. 34 Abs. 2 BV. Er bestimmt, «dass die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt.» (S. 15)

Was dieser Forderung bzw. Garantie entgegensteht, ist die Möglichkeit, dass die EU Ausgleichsmassnahmen in irgendeinem Binnenmarktabkommen treffen kann:
«Wenn Ausgleichsmassnahmen in irgendeinem Binnenmarktabkommen getroffen werden können, besteht das Risiko einer kollektiven Gegnerschaft gegen die Ablehnung eines neuen EU-Rechtsakts in irgendeinem Binnenmarktabkommen, weil niemand das Risko eingehen will, am Ende von Ausgleichsmassnahmen betroffen zu werden.

Dies könnte dazu führen, dass es gar nie zu einer Ablehnung eines neuen EU-Rechtsakts durch die Bundesversammlung, den Bundesrat oder aufgrund eines Referendums kommen wird. Per Saldo könnte sich diese weit gefasste abkommensübergreifende Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen als «Schachmattkriterium» zugunsten der EU erweisen.» (S. 18) Damit ist die geschützte freie Willensbildung nicht mehr gegeben.

Strafe bei Ablehnung von EU-Vorgaben

Wenn man weiss, dass bei Annahme einer Volksinitiative durch Volk und Stände, die sich auf eines der Binnenabkommen bezieht, eine Bestrafung im Sinne einer Ausgleichsmassnahme ins Haus steht, wird man sich zweimal überlegen, ob man ein Ja in die Urne legen will. Da der Bundesrat gross verbreitet, dass die Volksrechte nicht tangiert seien, sollte man dringend einen Blick in die Schweizer Bundesverfassung werfen und mit den Ausführungen des Vertragswerks vergleichen.

Die Reaktion der EU auf den Abbruch der Verhandlungen zum Rahmenvertrag lässt erahnen, wie sie auf eine Initiative betreffend ein Abkommen reagieren würde. Tatsächlich steht die bevorstehende Abstimmung unter diesem Omen und müsste ausgesetzt werden. Wie kann der Stimmbürger ein Nein in die Urne legen, wenn ihm vorher ein Horrorszenario suggeriert wird.
Als Stimmbürger ist man ohne vertiefte Analyse der Verträge verloren.

Die gängige Rhetorik «die Verträge sichern unseren Wohlstand» verkleistert das Denken. Die von Paul Richli zitierten und ausgelegten Textstellen lassen unschwer erkennen, wohin das Äpfelchen rollt. Die Sicherung unseres Wohlstands ist eine vage Behauptung, wahrscheinlich eher ein Wunsch, der sich nicht in dem EU-Vertragspaket finden lässt. Damit werden die Menschen geködert, bzw. es wird ihnen Angst gemacht vor einem Verlust des Wohlstands, wenn die Abkommen abgelehnt würden.

Die rechtlichen Bestimmungen sind keine subjektive Empfindung, sondern ein Faktum. Würde die Mehrheit der Schweizerinnen und Schweizer diesem Vertragswerk zustimmen, wenn sie wüssten, was das für langfristige staatspolitische Auswirkungen auf unser Land hat? Der Bundesrat will die Verträge durchbringen, besonders Ignazio Cassis, damit er wenigstens einen persönlichen Erfolg während seiner Amtszeit vorweisen kann. Welche Auswirkungen das auf unser Staatswesen hat, scheint ihm einerlei. Die italienische Grenze ist nicht weit. ■