Teilrevision des Epidemiengesetzes erst nach Aufarbeitung der Corona-Massnahmen

Interview mit Andrea Staubli, Rechtsanwältin^*

Zeitgeschehen im Fokus Es gab deutliche Reaktionen, als bekannt wurde, dass der Kanton St. Gallen faktisch einen indirekten Impfzwang einführen will. Was ist das für eine Entwicklung und was für Folgen kann sie haben?

Andrea Staubli St. Gallen ist im Moment daran, sein Gesundheitsgesetz vollständig zu revidieren. Es handelt sich dabei um eine Totalrevision. Das geltende Gesundheitsgesetz stammt aus dem Jahr 1979. Es sollen diverse Bestimmungen überarbeitet oder neu eingeführt werden. So sind zum Beispiel das Bewilligungswesen, die Langzeitpflege oder Digital-Health sowie Patientenrechte Themen, die behandelt werden. Ein Aspekt der Revision betrifft die Einführung einer Impfpflicht.

Warum ist die Einführung einer Impfpflicht überhaupt ein Thema?

Das geltende Epidemiengesetz (EpG), ein Bundesgesetz, das für die gesamte Schweiz gilt, sieht in Artikel 22 EpG vor, dass die Kantone Impfungen für obligatorisch erklären können.

Es müssen gewisse Voraussetzungen erfüllt sein, damit ein Kanton eine Impfung für obligatorisch erklären kann (siehe Kasten). Artikel 18 des sanktgallischen Gesundheitsgesetzes (GesG SG) stützt sich auf Artikel 22 EpG. Allerdings spricht der Kanton von einer Impfpflicht, das EpG von einem Impfobligatorium. Auch wenn diese Begriffe eigentlich Synonyme sind, wird das Wort «Pflicht» von der Bevölkerung mit mehr Druck verbunden, als dies bei einem Obligatorium der Fall ist.

Wichtig ist festzuhalten, dass es bei Artikel 22 EpG und bei Artikel 18 GesG SG nicht um eine allgemeine Impfpflicht geht. Ein Kanton kann ein Obligatorium für bestimmte Bevölkerungsgruppen aussprechen, wenn eine erhebliche Gefahr besteht. Das sind die Rahmenbedingungen, die erfüllt sein müssen.

Wenn man die Formulierungen in Artikel 22 EpG genauer betrachtet, stellt man fest, dass es sich dabei um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt. Was genau darunter verstanden werden soll, ist offen und muss ausgelegt werden. Darin besteht die Gefahr, dass ein Kanton diese Begriffe exzessiv auslegen und bestimmen könnte, dass für eine Personengruppe eine erhebliche Gefahr bestehe und diese dann geimpft werden müsse.

Wer bestimmt das?

Das bestimmt in der Regel der zuständige Regierungsrat. Es wird zum Teil kritisiert, dass die Exekutive einen solchen gewichtigen Entscheid alleine (also ohne Miteinbezug des Parlaments) fällen kann.

Kommen wir nochmals auf die unbestimmten Begrifflichkeiten zurück. Hier stellen sich bedeutsame Fragen wie: Wer fällt unter eine gefährdete Bevölkerungsgruppe, wer ist besonders exponiert? Was ist eine bestimmte Tätigkeit? Das sind alles keine definierten Begriffe. Sind das zum Beispiel alle Menschen ab 60 Jahren, sind das alle Kinder und Jugendliche? Sind das alle Menschen, die in Spitälern und Pflegeheimen arbeiten? Wenn die Kantone das Impfobligatorium umsetzen, können sie es selbst mit Inhalt füllen.

Gleichzeitig sehen wir, dass bei der laufenden Teilrevision des EpG Impfungen eine immer grössere Bedeutung einnehmen. Der Bundesrat will, dass mehr geimpft wird. Die Kantone müssen Voraussetzungen schaffen, damit einfacher und schneller geimpft werden kann. Mit Impfbussen an Schulen oder Impfungen in der Apotheke. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) erstellt ein Durchimpfungsmonitoring. Mit dieser Entwicklung besteht die Gefahr, dass der Druck zur Impfung kontinuierlich ausgebaut wird.

Ist der Kanton St. Gallen der Vorreiter dieser Entwicklungen oder haben schon andere Kantone den Weg beschritten?

Es gibt verschiedene Kantone, die das Impfobligatorium in ihre Gesetze aufgenommen haben. Man muss sich bewusst sein, Artikel 22 EpG ist seit Januar 2016 in Kraft. Mit seinem Inkrafttreten können die Kantone ein Impfobligatorium gemäss Artikel 22 EpG erlassen. Das haben verschiedene Kantone gemacht.

Bedeutsam ist, ob ein Kanton (wie jetzt der Kanton St. Gallen) dieses Impfobligatorium zusätzlich mit einer Strafbestimmung verknüpft. Hier stellt sich die Frage, ob dies rechtlich zulässig ist. Der Bundesgesetzgeber wollte zwar ein Impfobligatorium im EpG einführen, hat aber bewusst davon abgesehen, einen Verstoss dagegen unter Strafe zu stellen. Das ergibt sich aus den Parlamentsdebatten von damals. Es gab klare Aussagen, dass es keinen Impfzwang geben soll, denn sonst bräuchte es eine Strafbestimmung, und eine solche soll gerade nicht ins EpG aufgenommen werden.

Das ist auch heute die Haltung von Bundesrat und BAG. Im Rahmen der Teilrevision wird festgehalten, dass es auch diesmal keine Strafbestimmung zum Impfobligatorium geben soll. Damit bringt der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass nicht mit Strafe gedroht werden soll, wenn jemand das Impfobligatorium nicht erfüllen will. Es ist deshalb nicht zulässig oder zumindest höchst fraglich, dass hier ein Kanton über das Bundesgesetz hinausgeht und Sanktionen einführt.

Mit einer Strafbestimmung entsteht tatsächlich ein indirekter beziehungsweise ein faktischer Impfzwang. Wenn sich jemand nicht impfen lassen wolle, wie der St. Galler Regierungsrat Bruno Damann festhielt, müsse er halt die Busse bezahlen. Das sei dann seine freie Wahl. Das ist allerdings keine freie Wahl, die betreffende Person wird unter Druck gesetzt.

Wenn man dann noch mit hohen Bussen rechnen muss (im Falle von St. Gallen bis zu 20 000 Franken), kann von einer freien Entscheidung keine Rede mehr sein. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, dass diese Busse in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt werden kann, wobei in der Regel 100 Franken einem Tag Ersatzfreiheitsstrafe entsprechen.

Wie verbreitet sind die Strafbestimmungen unter den Kantonen?

Es gibt sieben Kantone, die in ihren geltenden Gesundheitsgesetzen Strafbestimmungen haben, allerdings mit ganz unterschiedlicher Ausgestaltung. Es sind dies die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Basel-Landschaft, Tessin, Waadt, Wallis, Zug und Zürich. In den Kantonen St. Gallen und Schaffhausen sind solche Bestimmungen in Vorbereitung.

Die Kantone Freiburg, Genf, Graubünden, Jura, Luzern, Neuenburg, Nidwalden und Solothurn sehen ein Impfobligatorium, aber keine Strafbestimmung vor. Kein Impfobligatorium kennen die Kantone Aargau, Appenzell Innerrhoden, Bern, Basel-Stadt, Glarus, Obwalden, Schwyz, Thurgau und Uri.

Eine von ABF Schweiz erstellte Tabelle gibt weitere Informationen.¹ Auffallend ist, dass nur Zürich und St. Gallen (noch nicht in Kraft) ein Verstoss gegen das Impfobligatorium explizit unter Strafe stellen. Die übrigen Kantone mit Sanktionen formulieren diese Strafbestimmungen ganz allgemein.

Woran muss sich der Bürger halten?

Es gibt im Strafgesetz den Grundsatz «nulla poena sine lege» – keine Strafe ohne Gesetz. Das bedeutet, das strafbare Verhalten und die daran geknüpfte Sanktion müssen genügend bestimmt sein. Der Bürger muss genau wissen, was er tun kann und was nicht. Wenn es im Gesetz lediglich heisst, wer gegen dieses Gesetz verstösst, kann gebüsst werden, stellt sich die Frage, ob damit das Bestimmtheitsgebot des Strafrechts verletzt wird. Solche Formulierungen wären dann ungültig.

Es gibt also unterschiedliche Bestimmungen in den Kantonen?

Ja, die Tabelle bringt das deutlich zum Ausdruck. Im Rahmen der Kantonsautonomie ist das grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es muss aber geklärt werden, ob ein Kanton überhaupt befugt ist, Strafbestimmungen zu erlassen. Sollte er das nicht dürfen, so wären solche Strafbestimmungen bundesrechts- und verfassungswidrig.

Es gibt Pflicht, Obligatorium und Zwang zur Impfung. Was geschieht, wenn sich ein Bürger oder eine Bürgerin einem Zwang zur Impfung widersetzt?

Einen Impfzwang im direkten Sinne haben wir in der Schweiz nicht. Die Polizei würde niemanden, der sich weigert, abholen, zum Arzt bringen, unter Umständen festbinden und impfen. Bundesrat und BAG betonen immer wieder, dass es keinen Impfzwang in der Schweiz gebe. Damit meinen sie den direkten Impfzwang.

Sobald Strafbestimmungen erlassen werden (wie im Beispiel von St. Gallen), entsteht aber ein indirekter oder faktischer Impfzwang. Der Betroffene entscheidet nicht mehr frei. Die gleiche Situation zeigt sich auch, wenn ein Mensch seinen Arbeitsplatz verlieren könnte oder vom gesellschaftlichen Leben ausgeschlossen würde, sollte er sich nicht impfen lassen.

Eine Impfung ist eine Körperverletzung. In Artikel 10 der Bundesverfassung ist das Recht auf körperliche Unversehrtheit verbrieft. Das bedeutet, dass jeder Mensch, der sich impfen lassen will, dies freiwillig machen muss. Er muss der Impfung zustimmen. Diese Zustimmung muss auf einer umfassenden Information über den Impfstoff beruhen (sogenannter «informed consent»).

Im Falle der Covid-19-Injektion hätte die erforderliche Aufklärung die Information umfassen müssen, dass dieser «Impfstoff» nur im Rahmen einer Notfallzulassung auf den Markt gekommen ist, dass die erforderlichen Studien nicht vollumfänglich erfolgt sind und dass die Wirkungen erst «post marketing», das heisst nach Verabreichung am Menschen) erhoben werden.

Der Gesetzgeber müsste doch ganz klar definieren, dass auch der indirekte Impfzwang gegen Artikel 10 der Bundesverfassung verstösst.

Darüber muss die Debatte geführt werden, die durch die Totalrevision des Gesundheitsgesetz im Kanton St. Gallen öffentlich geworden ist. Anfang letzter Woche hat die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats (SGK-S) in Bern getagt. Sie hat das BAG beauftragt, vertiefte Abklärungen über Impfobligatorien zu veranlassen.

Wenn wir wissen, dass die WHO, das BAG und nicht zuletzt der Bundesrat vermehrt auf die modRNA-Injektion setzen wollen, bekommt diese Diskussion eine viel grössere Bedeutung. Dieser «Impfstoff» ist keiner im herkömmlichen Sinne. Es stellt sich die Frage, ob es sich dabei um eine Gentherapie handelt, die noch viel zu wenig erforscht ist. Wenn Impfobligatorien für solche modRNA-Injektionen ausgesprochen werden, sieht das Ganze sehr düster aus.

Im Zusammenhang mit dem Impfstoff stellt sich mir immer die Frage, wo bleibt die Aufarbeitung in Politik und Gesellschaft. Man untersucht die Folgen dieser Corona-Politik nicht. Das Impfen war doch dabei ein wesentlicher Faktor, der vielleicht mehr Leid als Nutzen gebracht hat.

Das stimmt. Das BAG und der Bundesrat sagen immer, sie hätten die Situation genügend aufgearbeitet. Das muss man deutlich in Frage stellen, weil wir feststellen, dass gewisse Themenbereiche absolut ausgeklammert werden. Man spricht zum Beispiel nicht über die Basis der Pandemie, den PCR-Test. Wenn aufgrund eines ungenügenden Tests eine Pandemie ausgerufen wird, kommt es zu einer «Test-Pandemie». Selbst das Bundesgericht hat klargestellt, dass der PCR-Test keine Aussage darüber machen kann, ob jemand krank ist. Es gab also viele falsche positive Testergebnisse.

Die Impfungen wurden als einzig möglicher Weg angesehen, etwas anderes wurde nicht akzeptiert. Dabei war der Impfstoff zu wenig getestet und hatte nur eine Notfallzulassung. Auf mögliche Nebenwirkungen ging man überhaupt nicht ein, obwohl man wusste, dass es diese gab. Das wurde alles ausgeblendet und nicht ernstgenommen.

Bis heute gibt es keine Aufarbeitung der Massnahmen, zum Beispiel zum Thema Wirksamkeit von Masken. Zu Beginn hiess es, die Masken brächten gar nichts, dann gab es eine Kehrtwende. Auch gibt es keine Studien über die Auswirkungen der Quarantäne oder Isolation. Man weiss, dass Kinder und Jugendliche stark unter den Masken und der Isolation gelitten haben. Alle diese Aspekte, die hier nur kurz angeschnitten werden, harren der Aufarbeitung.

Man kann eine Petition auf der Homepage von ABF Schweiz unterzeichnen und fordern, dass es keine Revision des EpG geben darf, bevor die Coronazeit nicht aufgearbeitet ist.²

Hängen die Entwicklungen nicht alle zusammen?

Wir haben die Gesundheitsgesetze auf kantonaler Ebene und das Epidemiengesetz auf Bundesebene. Das Impfobligatorium hat seine Grundlage im geltenden EpG. Aktuell läuft die Teilrevision des Epidemiegesetzes. Gemäss Bundesrat wurde die Revision nötig, um Lehren aus der Pandemiezeit umzusetzen.

Verschiedene Massnahmen sollen neu im EpG verankert (zum Beispiel das Demonstrationsverbot) oder verstärkt werden (zum Beispiel Erkennung und Überwachung). Nicht ausser Acht zu lassen ist dabei auch die internationale Ebene: Die verschärften Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV), die seit September 2025 für die Schweiz gelten, und der zukünftige Pandemievertrag haben direkte Auswirkungen auf die Gesundheitspolitik der Schweiz. Wir dürfen die Dinge nicht isoliert betrachten.

Frau Staubli, vielen Dank für das Gespräch.
Interview Thomas Kaiser

* Andrea Staubli ist Rechtsanwältin und Mediatorin sowie ehemalige Gerichtspräsidentin. Sie engagiert sich beim Aktionsbündnis freie Schweiz (ABF Schweiz) für die Souveränität der Eidgenossenschaft.

Epidemiengesetz (EpG) vom 28. 9. 2012 (in Kraft seit 1. 1. 2016)
Art. 22 Obligatorische Impfungen
Die Kantone können Impfungen von gefährdeten Bevölkerungsgruppen, von besonders exponierten Personen und von Personen, die bestimmte Tätigkeiten ausüben, für obligatorisch erklären, sofern eine erhebliche Gefahr besteht.

Entwurf Gesundheitsgesetz Kt. SG vom 4. 9. 2025
Art. 18 Impfpflicht
Die Regierung kann im Rahmen von Art. 22 des eidgenössischen Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 Impfungen durch Verordnung für obligatorisch erklären.

Art. 141 Strafbestimmungen
1 …
2 Mit Busse bis Fr. 20 000.– wird bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig:
a) sich entgegen einer Impfpflicht nach Art. 18 dieses Erlasses nicht impfen lässt;
b) …